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Licenciamento Ambiental – Requisitos Básicos

Domingo, 10 de Julho de 2011
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A Política Nacional do Meio Ambiente tem o licenciamento ambiental e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras como um de seus instrumentos. Cabe ao órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, o licenciamento ambiental das fontes poluidoras e em caráter supletivo ao IBAMA relativamente às atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional. Sabe-se que o licenciamento ambiental pelo Município está condicionado a existência de legislação municipal específica, de Conselho Municipal de Meio Ambiente, além de corpo técnico habilitado.

O artigo 11 da Lei Federal 6.938/1981 traz a indicação de que cabe ao Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, órgão consultivo e deliberativo, integrante do SISNAMA, estabelecer normas e padrões para implantação, acompanhamento e fiscalização do licenciamento previsto na Política Nacional do Meio Ambiente. E ainda, o artigo 8°, atribui ao CONAMA, o estabelecimento de normas e critérios para o licenciamento ambiental. Por força desse dispositivo é que foi editada a Resolução CONAMA nº 237/1997, que define em seu artigo 1º, inciso I o licenciamento ambiental como sendo:

processo administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

A referida norma, dentre outros objetivos, visa revisar e efetivar a utilização do sistema de licenciamento como instrumento de gestão ambiental instituído pela Política Nacional do Meio Ambiente, com vistas ao desenvolvimento sustentável e a melhoria contínua em desempenho ambiental.

Nesse sentido, a Resolução CONAMA nº 237/97 tem a função de complementar os ditames da Política, e o faz com o cuidado de conceder ao órgão ambiental responsável pelo licenciamento, o poder de definir os critérios de exigibilidade, o que deve ser feito levando-se em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade, isto porque cada região, cada localidade, tem suas próprias fragilidades e, portanto, é imperioso que condições específicas sejam estabelecidas no processo de licenciamento com a finalidade de mitigar os impactos ambientais.

Sabe-se que para iniciar qualquer atividade ou obra efetiva ou potencialmente degradadora deve ser submetida ao processo de licenciamento e à avaliação prévia de impactos ambientais, com o objetivo de se antever os riscos e impactos que deverão ser prevenidos, corrigidos, mitigados e/ou compensados em todas as fases do empreendimento, ou seja, planejamento, instalação, operação e desativação.

De acordo com a Resolução CONAMA n.º 01/1986, que dispõe sobre critérios básicos e diretrizes gerais para o Relatório de Impacto Ambiental - RIMA, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem a saúde, a segurança e o bem-estar da população, as atividades sociais e econômicas, a biota, as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente e a qualidade dos recursos ambientais.

O processo de licenciamento subdivide-se em quatro fases, conforme descrito a seguir:

Licenciamento Prévio

O licenciamento prévio consiste na avaliação preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade. Nesta fase poderá ser aprovada a localização e concepção do empreendimento ou atividade objeto do licenciamento, o que se dá por meio da obtenção da certidão de uso e ocupação do solo, que é um documento administrativo expedido pela municipalidade, que tem o condão de atestar a viabilidade ambiental de acordo com as diretrizes do plano diretor e da lei de zoneamento, sendo, a referida certidão, requisito indispensável para início do processo de licenciamento junto ao órgão ambiental competente.

Iniciado o processo de licenciamento por meio do requerimento da licença prévia, o órgão ambiental competente analisará o empreendimento ou atividade sob o ponto de vista técnico e ambiental. Para os empreendimentos ou atividades considerados efetiva ou potencialmente poluidores (art. 2º da Resolução CONAMA 001/1986), essa análise será feita por intermédio do estudo de impacto ambiental (EIA) e seu respectivo relatório (RIMA). Após a conclusão do estudo o órgão ambiental se manifestará no sentido de exigir medidas complementares ou aprovar a fase do licenciamento prévio por meio da expedição da Licença Previa (LP), estabelecendo requisitos básicos e condicionantes a serem atendidas nas próximas fases.

O Estudo de Impacto Ambiental (EIA), previsto nos incisos I a IV e parágrafo único do artigo 5º da Resolução CONAMA n.º 001/1986 ou Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EPIA), caracteriza-se como sendo um estudo de caráter técnico e multidisciplinar, que deve obedecer às seguintes diretrizes:

Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;

Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade;

Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;

Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade;

Parágrafo Único - Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental o órgão estadual competente, ou o IBAMA ou, quando couber, o Município, fixará as diretrizes adicionais que, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais da área, forem julgadas necessárias, inclusive os prazos para conclusão e análise dos estudos.

De acordo com o inciso I, alíneas "a" a "c" e II, III, IV do artigo 6º da resolução em comento, o Estudo de Impacto Ambiental deverá ainda contemplar as seguintes atividades técnicas:

I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto incluindo a completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando:

o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos d"água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes atmosféricas;
 meio biológico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação permanente;
o meio sócio-econômico - o uso e ocupação do solo, os usos da água e a sócio-economia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos.

II - Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, por meio de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais.

III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas.

IV - Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados.

O parágrafo único do referido dispositivo expressa que o órgão estadual competente ou o IBAMA, ou quando couber, o Município, ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental, fornecerá as instruções adicionais que se fizerem necessárias, tendo em vista as peculiaridades do projeto e características ambientais da área.

O artigo 9º da mesma resolução trata do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) ao expressar que este relatório refletirá as conclusões do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e conterá, no mínimo:

I - Os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas governamentais;

II - A descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construção e operação a área de influência, as matérias primas, e mão-de-obra, as fontes de energia, os processos e técnica operacionais, os prováveis efluentes, emissões, resíduos de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados;

III - A síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos ambiental da área de influência do projeto;

IV - A descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação e operação da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes de tempo de incidência dos impactos e indicando os métodos, técnicas e critérios adotados para sua identificação, quantificação e interpretação;

V - A caracterização da qualidade ambiental futura da área de influência, comparando as diferentes situações da adoção do projeto e suas alternativas, bem como com a hipótese de sua não realização;

VI - A descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em relação aos impactos negativos, mencionando aqueles que não puderam ser evitados, e o grau de alteração esperado;

VII - O programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos;

VIII - Recomendação quanto à alternativa mais favorável (conclusões e comentários de ordem geral).

Parágrafo único - O RIMA deve ser apresentado de forma objetiva e adequada a sua compreensão. As informações devem ser traduzidas em linguagem acessível, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual, de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as consequências ambientais de sua implementação.

Convém esclarecer que os empreendimentos listados no artigo 2º da Resolução são meramente exemplificativos, visto que outras fontes de poluição, embora não listadas no artigo em comento, podem ser objeto de licenciamento por meio de avaliação prévia de impactos ambientais (EIA/RIMA) (1).

Por outro lado, os demais empreendimentos impactantes, embora não sejam considerados efetiva ou potencialmente poluidores, são considerados como fontes de poluição. Apesar de serem dispensados da realização do EIA / RIMA, são objetos do licenciamento ambiental por meio de procedimentos mais simplificados, conduzidos pelos órgãos ambientais competentes, podendo, conforme o caso, a licença prévia ser requerida concomitantemente com a licença de instalação (2).

Instalação do Empreendimento

A fase seguinte do processo de licenciamento é a de instalação do empreendimento ou atividade e consiste na análise e aprovação de planos, programas e projetos a serem executados durante a construção e/ou instalação do empreendimento. Sua aprovação é consolidada por meio da expedição da Licença de Instalação (LI), cujas condicionantes expressas em seu conteúdo devem ser objeto de relatórios a serem apresentados ao órgão ambiental competente, comprovando a implementação das medidas ambientais exigidas.

Operação do Empreendimento

A terceira fase do licenciamento ambiental é a licença de operação, e o seu requerimento está condicionado ao cumprimento integral das exigências determinadas nas etapas anteriores do licenciamento (prévia e instalação). O órgão ambiental pode avaliar que os equipamentos de controle ambiental instalados necessitam de um período para avaliação de sua eficácia, assim, poderá expedir a licença de operação a título precário, com validade de noventa a cento e vinte dias, e solicitar relatórios de acompanhamento para expedição da licença de operação. O prazo de validade da licença de operação varia de acordo com a complexidade do empreendimento, podendo ser de quatro a dez anos para licenças de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais, nos termos do inciso III do artigo 18 da Resolução CONAMA n.º 237/1997, ou de dois a cinco anos, para as fontes de poluição não sujeitas a avaliação prévia de impactos ambientais, como é o exemplo do licenciamento promovido pela Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental - CETESB, no Estado de São Paulo.

Ressalta-se que Licença de Operação (LO) é sempre expedida sob condições, ou seja, o empreendimento ou atividade licenciada deverá comprovar por meio de relatório (3) a ser apresentado ao órgão ambiental competente que está desenvolvendo o seu negócio de acordo com as condições estabelecidas na licença.

Parecer de Desativação de Empreendimento ou Atividade

O processo de licenciamento para desativação de empreendimentos consiste na demonstração ao órgão ambiental competente de que o empreendimento ou atividade deixa de ter continuidade em seu desenvolvimento e que não deixa passivos ambientais.

Durante essa fase do processo de licenciamento o empreendedor deve elaborar um requerimento ao órgão ambiental competente informando a desativação pretendida. O órgão ambiental, com conhecimento prévio do processo de licenciamento do empreendimento, exigirá a apresentação de estudos (4) necessários para caracterizar a existência ou não de passivos ambientais.

Realizados os estudos, caso os mesmos demonstrem a inexistência de passivos, o órgão ambiental emitirá o parecer de desativação, caso contrário o parecer só será emitido após a efetiva remediação (5) e/ou recuperação (6) do passivo ambiental.

Estudos Ambientais complementares ao Processo de Licenciamento

O processo de licenciamento ambiental pode requerer outros tipos de estudos em função das características do empreendimento, da atividade, ou mesmo da área pretendida para a sua implementação.

A seguir são identificados alguns destes estudos, cujas nomenclaturas são utilizadas no Estado de São Paulo, mas são inerentes ao processo de licenciamento em outros estados da Federação, por vezes com nomes diferentes, mas com a mesma finalidade.

Estudo de Análise de Riscos

O Estudo de Análise de Riscos (EAR) consiste em uma análise quantitativa de riscos (7) numa instalação industrial, baseada em técnicas de identificação de perigos (8) , estimativa de frequências e consequências, análise de vulnerabilidade e em estimativas de risco, Conforme destaca CETESB (2003). Esse estudo é aplicado às unidades industriais que incluam o processamento ou armazenamento de substâncias químicas (inflamáveis, tóxicas, corrosivas), em função dos riscos por elas oferecidos, ou ainda sistemas de dutos externos às instalações industriais, destinados ao transporte de petróleo e seus derivados, gases ou outras substâncias químicas, além de plataformas de exploração de petróleo ou gás.

O EAR subsidia ainda a elaboração de outros dois estudos complementares, o Programa de Gerenciamento de Riscos (PGR), documento que define as diretrizes de um sistema de gestão voltado à prevenção de acidentes em instalações ou atividades potencialmente perigosas e o Plano de Ação de Emergências (PAE), documento que destaca as responsabilidades, diretrizes e informações, visando à adoção de procedimentos técnicos e administrativos, estruturados de forma a propiciar respostas rápidas e eficientes em situações emergenciais.

Plano de Recuperação de Áreas Degradadas

O Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD) consiste em um relatório apresentado obrigatoriamente no processo de licenciamento prévio de atividades relacionadas ao processo de mineração, conforme determinações contidas no Decreto Federal n.º 97.632/1989. Seu objetivo é demonstrar as ações que serão adotadas pelo empreendedor para a recuperação da área degradada, de forma a permitir sua utilização futura considerando a estabilidade do meio ambiente.

Márcio Dias Lopes
Advogado, Mestre em Direito pela PUC-SP
Autor do Livro: Gerenciamento Ambiental como Instrumento Preventivo de Defesa do Meio Ambiente.

(1) Os empreendimentos ou atividades potencialmente poluidoras sujeitas ao processo de licenciamento ambiental por meio da avaliação prévia de impactos ambientais envolvem a participação da sociedade por intermédio da realização de audiências públicas. Na atuação prática, observa-se que os empreendedores por vezes destinam ações de pequena abrangência no tocante à disseminação de características do empreendimento ou atividade a ser licenciada, os potenciais impactos positivos e negativos decorrentes e como estes serão gerenciados. A sociedade por sua vez, quando da realização das audiências públicas, nem sempre está preparada para questionar sobre quais são os reais impactos positivos e negativos e como esses serão gerenciados.

Exemplificativamente, podemos citar o caso da implementação de uma mineração em um dado município. Como aspecto positivo, pode-se citar a geração de vários postos de trabalho durante a fase de instalação do empreendimento. Este aspecto positivo se não for objeto de ações preventivas por parte do empreendedor, poderá tornar-se um impacto negativo isso por que a simples especulação sobre a criação dos postos de trabalho fará com que populações de outras localidades migrem para a área pretendida à instalação do futuro empreendimento, antes mesmo dele iniciar sua implantação. Com isso haverá pressão sobre os equipamentos urbanos existentes tais como, fornecimento de água e tratamento de esgotos, atendimento médico hospitalar, moradia e até mesmo a disseminação de doenças devido à criação de espaços voltados a prostituição.

No tocante aos impactos apontados como negativos, nem sempre os empreendedores apresentam com clareza, quais são os mecanismos de gerenciamento desses impactos.
A audiência pública é uma oportunidade ímpar para a sociedade participar ativamente, cobrando esclarecimentos sobre a atuação do empreendedor na mitigação dos potenciais impactos advindos da implantação do empreendimento, e a sociedade nem sempre está preparada para atuar nesse sentido.

(2) Na atuação prática, observa-se que um grande número de empreendimentos considerados como fontes de poluição são implantados sem a observância das exigências legais inerentes ao processo de licenciamento ambiental. Como exemplo é possível citar empreendimentos que iniciam suas atividades e as operam, sem ao menos terem solicitado a autorização prévia da prefeitura municipal para avaliar a compatibilidade da localização com a atividade pretendida (Certidão de Uso e Ocupação do Solo). Esse documento é requisito básico no processo de licenciamento ambiental preliminar. Com isso o empreendedor desenvolve suas atividades e não observa os requisitos ambientais que devem ser implementados, o que resultará, quando de uma fiscalização por parte do órgão licenciador, em autuação que poderá incluir, dentre outras situações, o embargo imediato das atividades.

(3) O cumprimento das condicionantes ambientais pode ser demonstrado por meio de um relatório de auditoria, o que facilita ao órgão e ao empreendedor visualizar em um único documento e de maneira explícita, o item analisado, sua situação de conformidade ou não conformidade e a legislação aplicável. Entende-se que, para uma maior eficiência no processo de acompanhamento do cumprimento das condicionantes ambientais estabelecidas na licença, a apresentação desse relatório de auditoria deveria acontecer de maneira compulsória, bem como com periodicidade estabelecida de acordo com o grau de impacto representado pela atividade desenvolvida.

Com o avanço da legislação ambiental, muitos dos procedimentos dos órgãos licenciadores já foram aprimorados, embora ainda não sejam suficientes, uma vez que existem empreendimentos, caracterizados como "fontes de poluição", que operam normalmente suas atividades e nunca foram fiscalizados ou receberam do órgão licenciador solicitação de comprovação do atendimento às condicionantes ambientais.

(4) Vários estudos podem ser utilizados para a verificação de existência de passivos ambientais, que vão desde a auditoria ambiental aos laudos periciais, já que nesses estudos é possível desenvolver investigações dos fatores ambientais egradado.

(5) Remediação é a aplicação de técnica ou conjunto de técnicas em uma área contaminada, visando à remoção ou contenção dos contaminantes, possibilitando a sua reutilização, com limites aceitáveis de riscos ao meio ambiente e à saúde humana.

(6) Recuperação é o ato de recuperar o sítio degradado possibilitando sua reutilização de acordo com um plano preestabelecido para o uso do solo.

(7) Riscos: Medida de danos à vida humana, resultante da combinação entre a frequência de ocorrência e a magnitude das perdas ou danos (consequências). Norma CETESB P.4261/2003.

(8) Perigo: uma ou mais condições, físicas ou químicas, com potencial de causar danos às pessoas, à propriedade, ao meio ambiente ou a combinação desses. Norma CETESB P.4261/2003.

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